共治理念下地方政府债务的合作行政治理

作者简介

郭殊，法学博士，北京师范大学法学院副教授

【摘 要】随着中央和地方财权与事权的一系列改革措施的实施，地方政府债务不断扩大，债务风险也逐渐积累。目前，我国地方政府债务规模庞大并有隐性化趋势，面临着一定的违约风险。地方政府债务应纳入依法行政范围，有必要对地方政府债务进行行政法规制，从行政主体和行政程序两个方面规范和约束地方政府债务。同时，随着社会主义市场经济的发展完善，由政府、市场与社会组成的多元主体共同治理的合作行政模式已成为时代治理的新趋势。应深化机制改革，加快政府职能转变;推动建立共治模式，鼓励社会资本参与;建立完善信息披露制度，规范地方政府债务的监督管理体系。

【关键词】 地方政府债务 央地关系 共治理念 合作行政治理 信息公开

引言

在全球经济下行的大背景下，政府债务问题，尤其是地方政府债务问题，已成为各国普遍面对的棘手问题。在相当长一段时间内，我国地方政府借债行为被法律禁止。2014年修订前的《预算法》明确规定，地方政府不得进行借债。但是，由于分税制等一系列中央和地方事权财权改革，地方政府财政支出不断扩大，必然产生对资金的硬性需求，这就自然促使地方政府通过各种渠道进行借债。地方政府债务的大规模增长已经成了一个不可回避的客观问题。若地方政府债务问题得不到有效管控，有可能会造成地方财政状况恶化、公共事业发展迟缓、民生事业难以保障、经济不稳定因素增加、政府公信力受损等后果。

如何解决地方政府债务问题、化解地方政府债务风险具有重要的现实意义。目前已有一些学者从财政学、经济学的角度进行了大量的研究，但从法学角度、特别是行政法治角度探讨地方债务问题的研究相对不足。地方债务问题根本上还是政府行为问题，只有对地方政府的发债行为进行法律规制才是切实有效地化解地方债务风险的根本途径。本文拟从行政法的角度，就地方政府债务的法治状况进行研究分析，并在共治理念下就地方政府债务问题提出合作行政治理的思路。

当前地方政府债务的法治状况

地方政府债务是一种市场化的政府借债，是公权力机关通过私法上的发债行为进行融资的市场活动，但是因为其涉及公共财政，所以是一种地方公债。与之相对应的是国家(中央政府)举借的债务，即国债。为防范地方债务风险，必须以法治方法加以有效治理。

(一)地方政府债务的法律性质

地方政府债务是指政府或其设立的公共机构依照法律规定，以公开发行、直接举借或其他方式，在公共预算确定的举债限额内向国内外金融机构或社会公众筹措的直接或间接以公共财政收入或政府信用做担保，承诺在未来某个特定时期偿还的债券、借款或保证。进一步可以将地方政府债务细分为显性债务和隐性债务，显性债务指以政府名义举债或提供担保并由政府直接偿还的债务，而隐性债务则是指通过地方政府融资平台等渠道举债或提供担保的由政府间接承担偿还义务的债务。

与私债相比，地方政府债务的法律属性更为复杂。首先，就债务人而言，广义上的地方政府债务的举债主体除了地方政府以外，还包括了政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位等，发债主体具有多元化的特征。其次，政府债务的用途多用于与公共利益密切相关的基础设施的项目，具有公益性质，期限一般长于其他债券，以税收或其他财政收入为担保。总体而言，虽然发债主体既包括公法人也包括根据公司法等私法设立的政府融资平台公司等，但是政府债务的主要目的是为了实现公共利益，以政府信用为担保，债务人承担了一定的政府职责，具有公权力属性，因此地方政府发行债务本质上是经济行政行为，是采用私法手段的私法经济行政行为，有必要对地方政府债务进行行政法规制。

(二)地方政府债务的风险

根据财政部的数据，截至2018年末我国地方政府显性债务规模为18.39万亿元。而根据国内外机构和学者的研究分析，我国目前的地方政府隐性债务的规模约为30－50万亿元。当前的地方政府面临了一定的违约风险，主要包括:(1)地方政府债务规模庞大、增速较快，虽然地方政府显性债务的总量在可控范围内，但存在着较大规模的隐性债务，与地方政府的收入相比极有可能出现不能清偿债务的风险;(2)地方政府债务清偿过分依赖地方土地出让收入，随着一系列限制房地产行业的法规政策的出台，政府土地收入紧缩，造成了一定的财政压力;(3)短期债务的违约风险较高，因为地方债务多用于中长期公共设施项目建设，资金回流周期较长。(4)地方政府债务以地方政府信用为担保，但目前有50个地方政府在全国失信被执行人名单中，地方政府的信用面临质疑，加之国务院43号文中明确规定了“中央政府不救助”的原则，地方政府必须要对举借的债务自负其责，地方政府违约风险较高。

(三)地方政府债务的规范现状

地方政府债务问题的产生，与我国中央与地方关系的制度安排，尤其是财税体制的法律制度安排有着紧密的关系。笔者将在梳理地方政府债务法律规范的前提下分析目前地方政府债务法治规范的不足之处。

1.中央与地方间财政体制是产生地方债务问题的根本原因

自1994年分税制改革后，我国中央与地方的财权、事权就呈现出不同的格局，相对而言，中央“钱多事少”，地方“钱少事多”。即在现行税收机制下，较之中央，地方获得的税收收入相对较少，承担的事务却相对较多，地方政府行政职能范围扩大。更多的行政职能的履行进一步增加了政府的财政开支，从而导致地方政府债务规模的扩大。

从《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)可以看出，本地区公益性和公共基础设施建设是地方政府的主要投资范围，同时对于中央下放的重大项目，要有相应配套资金。相较于中央政府，地方政府事多钱少，要把事情做好，只有千方百计地找“财路”。地方政府要增大自身的“钱袋子”首先是选择采取各种措施发展本地区的经济，但是一地经济发展水平的提升不是一蹴而就的，总是要受到当地城市规模、人口数量、工业基础、服务业发展水平等各种因素的影响。因此，在较短的时间内实现地方经济发展水平质的飞跃是很困难的。于是许多地方政府大力鼓励、支持房地产业的发展，并将其作为支柱性产业。为吸引外来资本，地方给予投资商各种优惠政策。随着房地产市场的不断发展，土地价格也一路水涨船高，地方也获得了源源不断的土地出让收入。但土地的不可再生性也一直限制着房地产业的发展。近几年，国家相继出台若干举措(如各种限购措施)对地产业进行严格的宏观调控，使得地方土地财政收入有缩减的可能。依靠房地产业的发展来迅速缓解地方经济压力并不是一个最优选择。

2.法律制度的不完善导致地方政府债务隐性化

2014年修订前的《预算法》以法律规范形式否定了地方的发债权。为了掌握充裕的财政资金，地方政府不得不拓展募集资金的渠道，使得地方政府融资平台应运而生。但修订前的《预算法》内并无规定地方政府融资平台的相关条款，从而使其游离于法律规制之外。地方政府划拨的土地和股权是地方融资平台的主要资产，地方经济发展状况制约着其偿还债务的能力。当偿还债务不能时，则会造成一定财政风险。在这种情况下，地方政府往往通过向银行借贷将财政风险转嫁给金融机构，从而可能造成较大的金融风险。

2014年修订的新《预算法》正式授予了地方政府发债权。这将对地方政府通过融资平台盲目举债的行为起到一定的遏制作用。同时，应当看到，地方政府在举债额度、举债用途被严格规范的前提下发行债券，仅能部分解决地方经济建设对资金的大量需求。地方融资平台将依然是地方募集资金的重要工具。仅靠授权地方政府发债并不是化解目前地方债务风险的有效路径。

当前，我国《预算法》《担保法》等法律制度尚无关于规范地方发债行为担保责任的条款。实践中，通过地方政府提供担保的方式来募集资金的事实是客观存在的。一旦出现资金断裂，地方债务无法偿还的情况，通过诉讼方式追究地方政府的担保责任，显然很难获得法律上的支持。这将对债权人的利益带来潜在的威胁。

地方政府债务的行政法律法规

由于分税制改革等一系列中央和地方事权和财权的分权改革导致地方财政压力巨大，地方政府债务应运而生并不断增加。但是，目前的法律法规对于地方政府债务的规制仍有不完善，使得地方政府债务面临着较大的违约风险。本文将从行政法的角度，从行政主体、公众参与、信息公开等行政法的角度来分析目前我国的地方政府债务面临的问题。

(一)地方政府债务的行政主体问题

在新《预算法》正式实施以前，为解决地方财政不足的问题，我国通过国债转贷、中央代地方发行债券、地方融资平台等方式来发行地方政府债务。地方政府债务的责任主体较为复杂。2015年新《预算法》正式实施以后，地方政府可以直接发行债券，地方政府债务也得到进一步的规范。以下以发行主体为切入点，梳理地方政府债务的发展历程，并在此基础上分析地方政府债务的行政主体问题。

1.地方发债主体的发展演变

地方政府债务的发行模式总共经历了“国债转贷”“代发代还”“自发代还”和“自发自还”等多个阶段。为应对1998年的东南亚金融危机，我国采取扩张性的财政政策，但由于《预算法》明确禁止地方政府发行债券，为帮助地方进行经济建设，中央财政将部分新增国债项目资金转贷给地方政府，利用国债资金来建设地方的基础设施项目。在“国债转贷”阶段，由地方政府还本付息，不列入中央预算。2008年，国际金融危机爆发。为缓解财政压力，经国务院批准，2009年开始财政部每年代理发行2000亿元地方政府债券，采取记账式国债发行渠道，由中央财政统一代办偿还。同时，财政部相继发行《关于做好发行2009年地方政府债券有关的通知》等一系列规范性文件，对地方政府债券的发行、使用、监督等工作做明确的规定。2011年，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展自行发债试点工作，在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行地方政府债券，但是仍由财政部代办还本付息。2013年增加江苏省和山东省，2014年扩大到北京、山西、宁夏、青岛市共10个试点。财政部在印发的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》中明确了“自发自还”是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。由此完成了从“代发代还”到“自发自还”的发展历程的转变，至少在形式上明确了地方政府债务的风险承担主体从中央转为地方，进一步明确了地方政府债务的行政主体责任。

2.地方政府债务主体的多元性

为加强地方政府性债务管理，2014年中央出台了43号文，明确规定了经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。融资平台公司政府融资职能被剥离，融资平台公司不得新增政府债务。2015年实施的新《预算法》正式赋予地方政府发行债务的权力，并且第35条也明确规定了除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

从法律法规规范的角度来说，地方政府债务的发行者只能是地方政府，对于以前通过地方融资平台、企事业单位等举借的存量的地方性政府债务，43号文也明确了甄别的标准，明确了债务承担的主体。但事实上，截至2018年底，地方融资平台的带息负债已超过30万亿元，占GDP的比例为34%。虽然只有8个省份地方显性债务加平台负债超过当地GDP的100%，但有23个省份加总债务相对于地方政府收入比例超过300%，有10个省份超过500%。地方政府仍然面临了巨大的债务风险。

3.地方政府不是独立的公法人

我国是单一制国家，主权由中央代表全国而独享，地方各级都不与中央分享主权。因此，地方政府并不具有公法人资格。地方政府的公法人地位仅是法律拟制人格，必须通过一定的机关才可以做出意思表示。政府举债与私法人和公司举债所承担的责任有较大的不同，私法人举债时由自然人承担责任，公司举债时由公司承担责任，或者可以用“撕破公司面纱”追究背后的自然人的情况，而政府举债是工作人员基本不需要承担偿还责任，任期届满后对于任职期间内的债务并不需要承担连带责任。这可能导致政府工作人员为了追求GDP和业绩，在任期内大肆举债以达到考核要求，任期届满后又不需要对此负责，留下大量政府债。此外，国务院45号文确立了中央不救助原则，严格实施预算硬约束，进一步增大了地方政府的还债压力。

4.地方政府的财政自主权受到限制

在现代社会，地方政府通过市场建设公共工程已经是世界各国的普遍做法，举债权是地方财政自主权的重要内容。无论是联邦制国家还是单一制国家，地方政府大多享有宪法、法律赋予的财政自主权。但是目前，我国宪法还未对中央和地方事权、财权、财力和支出责任进行划分。在央地财政关系中，仍然是中央占据主导型，地方政府的话语权较弱，地方财政自主权也受到一定的限制。

2015年实施的《预算法》第35条仅将举债融资权授权给了省级政府，并且对举债的规模、用途、方式等做出了限制性的规定。此外，还要求国务院建立地方债务的风险评估和预警机制、应急处置机制和责任追究制度等监督制度。对于债务

规模巨大的市县两级，并未被赋予举债权，国务院43号文和45号文进一步具体规定:“市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。”虽然该规定在一定程度上缓解了市县两级的债务问题，但有学者对市县级政府由省级政府代为举债的合法性提出质疑，认为这种“代发”模式已经突破了《预算法》的规定。

(二)地方政府债务的行政法制监督

行政法的基本原则之一程序正当原则规定行政机关在做出影响公民、法人或者其他组织权益的决定时，必须遵循正当、公开的程序。《预算法》等一系列法律法规规定了地方政府债务的程序。笔者在梳理目前的地方政府债务的行政程序基础上，发现并分析其中的问题。

地方政府债务最主要的程序限制是在发债环节，覆盖发债前、发债中和发债后的所有环节。在发债前，最主要的是对债务规模的确定、发行类型、用途等内容的审批;发债中主要是承销或包销机构、发行方式等的管理;发债后是对债券收入的使用效率、风险评估、基本信息披露等的监督。

1.地方政府债务的人大监督

根据修订后的《预算法》，地方政府债务要纳入年度预算。但是由于信息的不对称，地方人大对地方政府的发债行为在实际上并不能够起到有效的监督作用。通常情况下，在政府向人大提交财政预算草案时，人大往往进行的是程序性审查，并不涉及实体审查，这使得人大的监督流于形式。由于财政预算草案内容较为专业化，而人大会期较短，人大代表的知识结构不同，有些草案内容人大代表或许并不明白，必然不能够切实有效地履行审查职责。在最后表决时，往往选择投赞成票。如果继续以此种方式来监督地方政府的发债行为，必然无法取得监督实效。

2.地方政府债务的信息公开

《地方政府债务信息公开办法(试行)》于2019年1月1日正式实施。然而，地方政府债务涉及面广、历史久远，数据收集受限制。在国家层面尚未形成对地方政府性债务统一管理机制，加之缺乏有效的监督机制，大量预算外的地方政府性债务数据极不透明，上级政府与公众无法对债务资金的去向进行有效监督。

3.地方政府债务的监督追责

我国地方政府负有偿还责任的债务主要集中在市、县两级。对于低层级的地方官员来说，晋升的空间大，且在现有体制中，地方官员任期较短但是还债期间较长，出于政绩考核的压力和个人政治前途的考虑，为追求短期利益，违规举债等行为时有发生。尽管新预算法对问责机制进行了规定，但都是原则性规定，缺少具体操作的可能性。到目前为止，还没有哪个地方或者个人因违规举债问题被问责。

共治理念与合作行政治理

随着地方债务的逐渐发展壮大，由政府或市场一方来进行规制已经无法满足目前的经济和社会发展的需求。有学者指出，为了避免经济自由主义带来的负面影响，维护中国经济的长远、稳定发展，应当从经济共和主义的角度来进行理论革新。共和国家应当是大家共同所有的，应当共同努力把它治理好，并共同分享治理的成果。因此，本文将较为系统地介绍共治理论，并将其用于地方政府债务的合作治理中。(一)现代社会的合作行政

随着现代社会分工的复杂化和多样化，新兴行业的专业性高，行政机关获取信息渠道匮乏，面对这些现实时，行政机关不得不加强与社会力量的合作，与公民协商合作来充分衡量各方利益，以此保证做出正确的行政决定。合作行政正是基于这一现实需要而产生的。在目前的行政实践中，公私合作不仅存在于基础设施和公用事业建设运营等具体行政领域，也存在于行政立法、执法和纠纷解决等行政活动的各个流程中，呈现出“全景式”的公私合作治理新动向。契约和自我规制是合作治理的两种主要方式。契约是产生于民营化背景下，自我规制既有政府的规制，也有来自社团和社会力量的监督规制，国家可以寻求私人力量的协作。

合作行政是一种全新的行政模式，打破了原先事务由国家垄断或者交由私人完成的二元分化模式。在该模式下，国家或行政机关不再处于核心地位，而是通过分散的、多中心的结构模式来实现行政职能。虽然该项职权仍是国家职权范围内，但是不再仅仅依靠国家来完成该任务，而是同社会力量共同治理。合作行政的核心就在于私人对于行政的参与，相对人通过表达意见、参与程序等方式来间接影响行政决定的结果，私人也能以管制主体的身份分享行政职权而和行政机关一同来实现公共福祉。

(二)经济共治:合作行政的理论基础

共治理论是合作行政的重要理论基础。改革开放四十多年来，社会力量和市场主体的治理权的兴起，打破了公私二元对立的格局，政府主导、市场参与、社会协同的治理格局基本成型。从本质上来说，共治就是要“以人民为中心”，借助法治的统合能力来融合政府的权威机制、市场的平等交换机制和社群的自治机制，将国家法和社会成员在互动中确立的规则形成一套规则体系。

共治理念的理论基础是共和主义思想。共和主义不仅体现在政治领域，经济领域也同样适用共和主义的理论，可以从共有、共治和共享三个角度来理解经济共和主义的内涵。经济共有指在“天下为公”的原则下，根据不同的情况，合理配置公有和私有的比例，形成平衡的混合经济。经济共治意味着一种非排斥的经济，在扩大市场规模的同时兼顾解决失业问题，尽可能将更多的人纳入经济体系中。还要注重保护公民不受其他公民支配的自由，既包括共同参与的权利也强调应当承担的责任。经济共享是指共同分享共和国创造出来的财富，在保证基本好处的基础上，尽可能平等分配其他好处。由经济共治走向法律共治，是公民参与社会经济事务的基础。

(三)合作行政视角下的政府债务

在西方，为提高公共事务的治理效率，公共治理理念强调政府、市场和社会三者之间的协同合作。治理理论的创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙认为治理不同于统治，是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。美国公共管理学家奥斯特诺姆认为，在存在“政府失灵”和“市场失灵”时，应当充分发挥社会组织自身的治理功能，通过社会本身的自组织来治理社会，进行“多中心治理”。

2014年3月5日，国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会第二次会议报告中多次强调在安全生产、环境应急、抗震救灾、扶贫和慈善事业等领域运用法治方式，实行多元社会主体共同治理，为全面深化改革做出了整体部署。刘尚希认为，共治是基于命运共同体、社会共同体的一种理念，是多元主体之间的一种互动，即大家的事情大家一起来参与，共同来治理。这是国家治理的一种内在要求和基本准则。目前，由政府监管的单一模式转为由政府与社会共同治理的模式主要运用在食品安全领域。在地方债的研究领域中，也有学者开始从地方政府与社会、公民关系中来分析地方债问题。

地方政府债务的合作行政治理

我国的地方政府债务是公权力通过私法上的发债行为来融资的市场活动。为防范金融风险，必须用法治方法加以有效治理。在共治的视角下，对地方政府债务行为进行相应的合作行政治理，以此缓解地方政府债务风险，规范地方政府发债活动。

(一)央地共治:深化财政体制改革，加快政府职能转变

2000年就有学者指出，当代公共行政的有效实施，必须建立在中央和地方合理分权以及国家和社会合理分权的基础上。中央与地方在权力划分上存在的“财权上移、事权下移”的现状，加重了地方政府尤其是基层政府的财政压力。因此，要从根本上解决地方债务问题、预防和化解地方债务风险，就要调整中央与地方间的财权事权关系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出“适度加强中央事权和支出责任”，虽然没有具体规定上移中央的事权事项，但是一些全国性的公共事务应该由中央政府管理。2016年，国务院颁布了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，2018年又出台了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，明确了8大类18项共同财政事权事项、支出责任以及分担方式、国家基础标准等，为后续分领域改革提供了引领。目前，医疗领域已出台了改革方案，可以借鉴上述领域的改革经验，完善地方债务所涉及的中央和地方的权力划分，制定出合理可行的财政制度。

此外，市场经济的不断发展要求正确处理政府与市场之间的关系。一方面，要尊重经济规律，让市场在资源配置中发挥决定性作用。政府过多地对市场进行干预，只会抑制市场机制的正常运行，不利于资源优化配置。另一方面，要正确发挥政府职能作用。政府不合理划分自身与市场的界限，管得过宽、过多，只会增加自身事务，消耗不必要的财政收入。地方政府的主要职能应该是负责本地区的公共事务、基础性建设。要使政府更好地发挥其职能作用，政府应该管好自己“有形的手”。同时，对于公共事务，政府也可以通过与社会力量的合作来完成。通过与社会力量的合作，既可以充分利用社会的闲置资金，还可以减少政府的财政压力。

(二)政企共治:推动建立合作模式，鼓励社会资本参与

2014年9月21日，国务院印发43号文中提出推广使用政府与社会资本合作模式;鼓励社会资本通过特许经营等方式。其他一些中央文件中也强调，通过破除体制机制障碍，引导和鼓励社会资本投向农村基础设施领域，提高建设和管护市场化、专业化程度，形成以“政府主导、社会参与”的资本合作模式。

地方政府充分利用合作行政模式，拓展融资渠道，充分吸纳社会闲置资金，以募集方式进行公共建设和提供公共服务所需资金。在投资方式上，对于部分城市建设项目，市场主体愿意且能够承担的，则交给市场;对于市场主体不愿意、不能承担的项目，再由政府承担。这样，不仅能够大大缩小政府事权范围、减少政府财政压力，而且对减轻地方债务压力也具有重要作用。

而这种新型的“协商—合作”行政模式，对传统公私二元的行政法观念和原则提出了挑战。此外，多元参与中国家和私人力量扮演者不同的角色，共同完成不同的行政职能，在行政主体、行政责任方面也提出了一系列的挑战。

合作行政中最具代表性的合作方式就是PPP模式，PPP模式是Public PrivatePartnership的英文简写，翻译成中文是“公私合伙制”，指公共部门为了履行职能，为社会公众提供公共服务和产品，与私营部门建立起来的基于正式协议的长期合作伙伴关系。我国从20世纪90年代开始采用PPP模式，从实践效果来看，PPP模式通过引入大量社会资本进而改善地方政府的融资能力，扩大政府部门的公共服务领域，促进政府公共服务的不断发展，提高其管理水平。但也存在因融资结构复杂、利益相关者众多、不确定要素较多等原因导致PPP项目面临提前终止等各种风险。

PPP作为一个新事物，它既包含民法问题，也包含行政法问题和经济法的问题;既有公法的问题，也有私法的问题。在PPP模式中，政府享有双重的主体资格:政府不仅是民事上普通的经济主体，与企业等经济主体具有平等的法律地位，与此同时，政府还是一个行政上特定的公共主体，具有法律上的推定义务和道义责任。在缺少理论指导的情况下，为推进PPP健康发展，应当加快PPP模式的立法。同时应当注意融合经济法、民法和行政法的思维，并着重处理好合作关系的平等以及政府的监督管理职能。

(三)社会多元共治:完善信息公开制度，规范地方政府债务的监督管理体系

虽然《地方政府债务信息公开办法(试行)》在2019年1月1日正式实施，但地方政府债务涉及面广，数据收集受限制。大量预算外的地方政府性债务数据极不透明，上级政府及公众无法对债务资金进行监督。我国有必要在会计核算的基础上，建立一个全国统一的地方债务信息管理系统。中央可以通过该系统，对借债主体、资金来源、资金使用、债务规模、债务增幅、债务偿还等信息进行分析，可以实时、宏观地监管各地政府债务问题。对于出现的问题及时地进行行政性指导，预防和解决各种债务隐患。当然，在宏观调控的同时，中央也要尊重地方一定范围内因地制宜的权力。同时该系统应当在不危害国家经济安全的基础上赋予公众查询权。

此外，还应完善地方政府债务的全方位、多层次的监督管理体系。就中央而言，要处理好集权和分权的关系。中央需要减少因体制性因素对地方带来的财政压力，同时中央还可以通过专门机构对地方债务运行进行监管。严格限制地方举债规模，确保地方能够偿还到期债务。中央可以成立专门的地方债务巡视小组，定期到地方进行巡视，及时将发现的问题上报中央并反馈给地方，提出相应的解决建议。此外，针对地方政府因管理不到位出现的债务危机，应当建立一套上级政府(主要指中央政府与省级政府)及时介入的机制。就地方而言，针对地方人大由于信息不对称、不够专业的问题，地方人大内部可以设立专门的债务监督机构，由熟悉债务方面的专业人士构成，专门负责对地方债务的审查，并将审查结果报告地方人大及其常委会。地方人大及其常委会根据该审查结果来决定审议结果。在预算草案审议通过后，还应当通过人大的专门机构对政府的收支进行监督。

结语

在地方政府债务的风险规制中，要着重处理好中央和地方关系以及政府和市场的关系。在中央和地方关系中，分税制改革导致的财权事权不对等是地方政府债务出现的根本原因，因此，有必要制定合理的财政制度。在政府和市场的关系中，地方政府债务的法律属性较为复杂，就地方债主体而言，既有由公法调整的地方政府又有按照公司法设立的地方融资平台的参与。因此，需要缕清政府和市场的关系，加快政府职能改变，同时在共治理念的指导下，鼓励社会资本的参与并规范相应模式的立法，缓解地方的融资压力;加强信息公开和法制监督，防范地方债务风险。

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文章来源：《学海》2020年第1期

本期编辑：小胖师兄